[비즈한국] Sau 25 năm duy trì mô hình chia tách 5 công ty kể từ khi tái cơ cấu ngành công nghiệp điện năm 2001, hệ thống này sẽ khép lại để tái hợp nhất thành một doanh nghiệp phát điện công cộng khổng lồ. Mục đích là loại bỏ sự kém hiệu quả của cơ cấu doanh nghiệp công cộng bị phân mảnh và thúc đẩy mạnh mẽ quá trình chuyển đổi năng lượng do nhà nước dẫn dắt. Những “kỳ vọng” về việc tăng cường tính công ích của năng lượng thông qua hợp nhất các doanh nghiệp phát điện đang đối mặt với những “lo ngại” về sự xuất hiện của một doanh nghiệp độc quyền khổng lồ và nguy cơ méo mó thị trường.
Bộ Khí hậu, Năng lượng và Môi trường đã tổ chức “Tọa đàm về phương án hợp nhất các doanh nghiệp phát điện” tại trụ sở KEPCO Namsoul vào ngày 4 tháng 9, chính thức công bố kế hoạch hợp nhất 5 công ty phát điện gồm Korea South-East Power, Korea Midland Power, Korea Western Power, Korea Southern Power và Korea East-West Power thành một thực thể duy nhất, đồng thời thành lập công ty con 100% vốn của KEPCO có tên dự kiến là “Korea Power Generation Co., Ltd.”.
Cơ cấu quản trị nội bộ sẽ trải qua quá trình thu gọn quy mô lớn và tập trung vào chuyển đổi năng lượng. Hệ thống “5 chủ tịch, 5 kiểm toán viên, 10 giám đốc điều hành” hiện tại sẽ được tinh gọn đáng kể thành hệ thống “1 chủ tịch, 1 kiểm toán viên, 4 giám đốc điều hành”. Nhân sự quản lý phân tán tại trụ sở của 5 công ty sẽ giảm từ khoảng 2.400 người xuống còn khoảng 1.800 người. Khoảng 600 nhân sự cắt giảm sẽ được tái bố trí tại 3-4 “Trụ sở năng lượng tái tạo địa phương” mới thành lập, đảm nhận nhiệm vụ mở rộng năng lượng tái tạo theo đơn vị địa phương như điện mặt trời và điện gió trên đất liền. Trụ sở chính sẽ được xây dựng theo mô hình 4 ban: Ban Năng lượng tái tạo, Ban Chuyển đổi công bằng, Ban Kỹ thuật an toàn và Ban Quản lý kế hoạch.
Khi hoàn tất hợp nhất, tổng công suất phát điện sẽ đạt khoảng 53GW, trở thành một trong 8 công ty phát điện khổng lồ trên toàn cầu (đứng thứ 14 nếu tính cả Trung Quốc). Chính phủ đã đưa ra lộ trình cụ thể: ban hành luật đặc biệt trong kỳ họp Quốc hội thường kỳ năm nay để làm căn cứ cho việc xử lý giấy phép, kế thừa quyền và nghĩa vụ của các công ty cũ, đơn giản hóa quy trình sáp nhập và miễn thẩm định tập trung kinh tế. Đồng thời, thành lập “Ủy ban chuẩn bị hợp nhất doanh nghiệp phát điện” vào tháng 9 do Thứ trưởng làm chủ tịch, với mục tiêu chính thức ra mắt vào ngày 1 tháng 10 năm 2027.
Phe ủng hộ hợp nhất: “Khôi phục tính công ích của năng lượng và kế thừa việc làm dựa trên pháp nhân duy nhất”
Phe ủng hộ hợp nhất nhấn mạnh mục tiêu cốt lõi là chuyển đổi năng lượng do nhà nước dẫn dắt và giải quyết sự kém hiệu quả về mặt cấu trúc của hệ thống chia tách.
Họ chỉ trích rằng kể từ sau cuộc chia tách mang tính tân tự do năm 2001, các công ty chỉ cạnh tranh quá mức vô nghĩa và phát sinh chi phí trùng lặp, trong khi vốn tư nhân chiếm hơn 90% đầu tư vào năng lượng tái tạo trong nước, dẫn đến tình trạng “tư nhân hóa gián tiếp”. Do đó, họ cho rằng khu vực công phải trực tiếp chịu trách nhiệm mở rộng năng lượng tái tạo quy mô lớn để khôi phục tính công ích và chủ quyền năng lượng.
Hwang In-cheol, Trưởng nhóm Khí hậu và Năng lượng của Green Korea, cho biết: “Việc giao năng lượng - loại hàng hóa thiết yếu - cho các đơn vị tư nhân lấy lợi nhuận làm trọng tâm là không phù hợp. Vì các nhà đầu tư tư nhân có thể hủy dự án bất cứ lúc nào khi không có lợi nhuận, nên doanh nghiệp phát điện hợp nhất cần tăng quy mô đầu tư để dẫn dắt việc mở rộng điện gió ngoài khơi theo hướng công ích”.
Việc gom chung nguồn lực R&D và đầu tư phân tán, cùng với việc mua chung nhiên liệu và thống nhất vật tư bảo trì để giảm giá thành, từ đó giảm áp lực tăng giá điện cho thế hệ tương lai cũng là một căn cứ quan trọng. Ông Je Yong-soon, Chủ tịch Công đoàn ngành Điện, tham dự hội thảo tại Quốc hội ngày 7 tháng 8 về “Cơ cấu ngành điện phù hợp thời đại AI”, đã nhấn mạnh: “Việc Chính phủ chuyển sang thảo luận hợp nhất là hành động đáp ứng yêu cầu lâu nay của người lao động. Kể từ khi chia tách năm 2001, các công ty phát điện tự mua LNG đã dẫn đến tác dụng phụ là làm giảm sức mạnh mua hàng của Tổng công ty Khí đốt (KOGAS)”.
Việc “chuyển đổi công bằng” trong bối cảnh loại bỏ điện than cũng được cho là chỉ khả thi khi ở mô hình pháp nhân duy nhất. Trong tình thế các nhà máy nhiệt điện than dần bị đóng cửa, chỉ khi là một doanh nghiệp công cộng duy nhất thì mới có thể chuyển đổi suôn sẻ lao động từ nhiệt điện sang năng lượng tái tạo công cộng.
Nghị sĩ Kim Joo-young thuộc Đảng Dân chủ, người tổ chức hội thảo tại Quốc hội, nhấn mạnh: “Khủng hoảng việc làm của lao động nhiệt điện đang lộ rõ do chính sách loại bỏ hoàn toàn điện than. Thay vì tạo ra các công ty con năng lượng tái tạo riêng biệt, việc thiết kế cấu trúc để hấp thụ rủi ro và việc làm của họ trong khung quản trị của doanh nghiệp phát điện hợp nhất chính là 'sự chuyển đổi công bằng được đảm bảo bằng cấu trúc'”.
Phe phản đối hợp nhất: “Tín hiệu thị trường tê liệt, xói mòn tính trung lập của mạng lưới và bẫy phụ thuộc vào lộ trình”
Ngược lại, một số phía cảnh báo về sự méo mó thị trường và xói mòn tính công bằng của lưới điện do sự xuất hiện của doanh nghiệp độc quyền khổng lồ.
Trong bài phát biểu tại tọa đàm “Doanh nghiệp phát điện trong thời kỳ chuyển đổi năng lượng, tái cơ cấu như thế nào?” do Diễn đàn Kinh tế Khử carbon Khủng hoảng Khí hậu Quốc hội và Solutions for Our Climate tổ chức ngày 1 tháng 9, Nghị sĩ Park Ji-hye thuộc Đảng Dân chủ cho biết: “Sự kém hiệu quả do chia tách là vấn đề cần giải quyết, nhưng hợp nhất không được dẫn đến sự xuất hiện của một doanh nghiệp độc quyền khổng lồ gây xói mòn tính trung lập của mạng lưới và cản trở việc tạo ra thị trường điện công bằng. Đặc biệt, nếu một doanh nghiệp đồng thời thực hiện hai nhiệm vụ xung đột là 'quản lý tài sản loại bỏ than' và 'mở rộng năng lượng tái tạo', có lo ngại rằng động lực chuyển đổi năng lượng sẽ bị suy yếu”.
Điểm tranh cãi lớn nhất là sự méo mó thị trường do sự xuất hiện của nhà cung cấp độc quyền chiếm hơn 60% nguồn cung điện bán buôn. Có nguy cơ doanh nghiệp thống lĩnh thị trường sẽ điều chỉnh công suất hoặc làm sai lệch dữ liệu giá thành để thao túng giá điện bán buôn (SMP) một cách nhân tạo.
Giáo sư Lee Yu-soo tại Đại học Soongsil, người trình bày chính tại hội thảo, chỉ ra: “Khi một doanh nghiệp khổng lồ chiếm 60% thị phần ra đời, lộ trình tiên tiến hóa thị trường như đấu thầu giá của Sàn giao dịch điện lực hay thị trường thời gian thực sẽ bị vô hiệu hóa và tín hiệu giá thị trường sẽ mất hoàn toàn. Cơ cấu này cuối cùng sẽ chỉ thoái hóa thành một 'thị trường quản lý' hữu danh vô thực”.
Thêm vào đó là cảnh báo về sự xói mòn “tính trung lập của mạng lưới điện”. Tính trung lập của mạng lưới là nguyên tắc cơ bản cho rằng lưới truyền tải và phân phối, vốn là lĩnh vực độc quyền tự nhiên nhằm tránh đầu tư trùng lặp, phải được mọi nhà phát điện sử dụng bình đẳng và không phân biệt đối xử. Tuy nhiên, nếu KEPCO (đơn vị độc quyền lưới điện) kết hợp với doanh nghiệp phát điện hợp nhất khổng lồ, sẽ nảy sinh lo ngại về việc trì hoãn kết nối lưới cho các nhà phát điện tư nhân, đẩy gánh nặng cắt giảm phát điện (curtailment) không công bằng lên bên thứ ba và gây khó khăn cho hợp đồng mua bán điện trực tiếp (PPA).
Giáo sư Lee Yu-soo chỉ trích: “Chừng nào các doanh nghiệp phát điện còn là công ty con của KEPCO, khó có thể loại trừ sự hình thành của một tập đoàn công cộng. Trong tình trạng mạng lưới quá tải, có nguy cơ cao là họ sẽ ưu tiên kết nối cho các máy phát của công ty hợp nhất và ép buộc các nhà tái tạo tư nhân hoặc hệ thống lưu trữ năng lượng (ESS) phải chịu cảnh phân biệt đối xử về hệ thống và cắt giảm phát điện không bồi thường”.
Đối lại, ông Kang Kyung-taek, Trưởng phòng Chính sách ngành điện thuộc Bộ Khí hậu, phản bác tại hội thảo rằng: “Vấn đề tính trung lập của mạng lưới bắt nguồn từ cấu trúc dọc nơi KEPCO kiêm nhiệm cả vận hành lưới điện và bán điện, không liên quan trực tiếp đến việc hợp nhất các công ty phát điện”. Một số ý kiến cho rằng nếu vấn đề là tính trung lập, cần đưa mối quan hệ giữa KEPCO và các công ty phát điện thành các pháp nhân độc lập thay vì hình thức công ty con.
Cũng có ý kiến chỉ ra rằng tốc độ chuyển đổi năng lượng có thể chậm lại. Trong cấu trúc mà 95% công suất của các công ty phát điện là nhiên liệu hóa thạch và hạt nhân truyền thống, còn năng lượng tái tạo chỉ chiếm 0,3%, thì khi một tổ chức khổng lồ ra đời, “sự phụ thuộc vào lộ trình” nhằm bảo vệ tài sản hóa thạch hiện có sẽ được củng cố, khiến động lực chuyển đổi thoát than bị giảm đi.
Kim Se-won, chuyên viên nghiên cứu tại Solutions for Our Climate, nhấn mạnh: “Nếu các công ty con phát điện thực sự có ý chí chuyển đổi, họ đã có thể tăng năng lượng tái tạo trong 25 năm qua. Khi hợp nhất thành tổ chức duy nhất, rất khó để tạo ra động lực thực tế cho việc thúc đẩy năng lượng tái tạo – vốn đòi hỏi phải tự cắt giảm mảng kinh doanh chủ lực hiện tại. Thay vào đó, việc tách riêng pháp nhân giảm nhiệt điện và pháp nhân công cộng chuyên về năng lượng tái tạo để chuyển đổi/tiếp nhận việc làm cho nhân sự từ nhiệt điện sang tái tạo sẽ tự nhiên và logic hơn xét từ góc độ chuyển đổi công bằng”.
Ngược lại, ông Hwang In-cheol phản bác: “Nếu hỏi ngược lại, nếu một pháp nhân chỉ toàn tài sản cần loại bỏ, liệu nó sẽ hành động thế nào? Khi thực hiện loại bỏ nhiên liệu hóa thạch, pháp nhân này sẽ biến mất. Việc lựa chọn tự đóng cửa công ty là điều vô cùng khó khăn, nên khả năng cao là nó sẽ càng củng cố sự phụ thuộc vào lộ trình và phản kháng lại quá trình chuyển đổi”.
Ngoài ra, cũng có chỉ trích rằng tỷ lệ nợ hợp nhất của 5 công ty lên tới khoảng 160%, cộng với chi phí đóng cửa các nhà máy than, khiến cho việc chỉ cần hợp nhất là có năng lực huy động vốn lớn chỉ là một “ảo tưởng tài chính”, và điều này có thể chỉ làm trầm trọng thêm sự kém hiệu quả của bộ máy quan liêu.
Đặt ra nhu cầu về sự kiểm soát dân chủ đối với doanh nghiệp điện lực công cộng và các cơ quan quản lý độc lập
Dù còn nhiều tranh cãi về việc hợp nhất, cả hai bên đều đồng thuận rằng cần phải thiết lập sự kiểm soát dân chủ và các chốt chặn an toàn về mặt thể chế đối với các doanh nghiệp điện lực khổng lồ này.
Trước hết, tiếng nói về việc “kiểm soát dân chủ” đối với doanh nghiệp điện lực khổng lồ đang rất mạnh mẽ. Yêu cầu là phải đảm bảo tính minh bạch từ khâu lập kế hoạch dự án đến đánh giá để công ty hợp nhất không thể áp đặt việc xây dựng lưới điện hay nhà máy điện một cách đơn phương và phi dân chủ như trước đây.
Lee Tae-sung, Chủ tịch Công đoàn ngành điện (chi nhánh lao động không thường xuyên), khẳng định: “Nếu hợp nhất và các biện pháp việc làm chỉ dừng lại ở các công ty công cộng cấp trên, thì nó chẳng có ý nghĩa gì đối với hơn 9.000 lao động của các nhà thầu phụ và công ty con. Phải thiết kế một cơ quan kiểm soát dân chủ trong pháp nhân hợp nhất, nơi cư dân và người lao động tham gia vào quá trình ra quyết định để ngăn chặn doanh nghiệp khổng lồ này đè bẹp năng lượng phân tán tại địa phương hoặc kéo dài tuổi thọ nhiên liệu hóa thạch một cách tùy tiện”.
Việc thành lập cơ quan quản lý điện lực độc lập cũng được đề xuất. Có ý kiến cho rằng cần thành lập “Cục Giám sát Điện lực” độc lập với Chính phủ và các cơ quan quản lý điện năng hiện tại để thiết lập quy tắc sử dụng lưới điện công bằng và giám sát việc lạm dụng quyền lực thị trường.
Kim Se-won cho biết: “Ủy ban Điện lực hiện nay nằm dưới quyền Bộ Khí hậu nên không thể thực hiện chức năng quản lý thực chất. Cần thành lập cơ quan quản lý độc lập để tăng cường giám sát thị trường và hệ thống, giống như Ủy ban Giám sát Tài chính hay Ủy ban Giao dịch Công bằng”.
Tuy nhiên, cũng có những tiếng nói cảnh giác xung quanh bản chất của cơ quan quản lý độc lập. Giáo sư Jung Se-eun từ Đại học Quốc gia Chungnam, một diễn giả tại hội thảo, đã nêu ra vấn đề ở góc độ khác thông qua trường hợp cơ quan quản lý độc lập Ofgem của Anh: “Cơ quan quản lý ra đời sau khi mở cửa thị trường như Ofgem của Anh có thể bị những người ủng hộ thị trường tự do kiểm soát, dẫn đến việc chỉ kìm kẹp KEPCO và gây tổn hại đến tính công ích. Thay vì vội vã độc lập hóa cơ quan, nguyên tắc ưu tiên hiện nay là nhà nước phải đảm bảo giá thành để KEPCO giải quyết thâm hụt và quản lý giá điện một cách công cộng”.